藏粮于地：保空间、提产能、可持续

2000年，联合国提出了千年发展目标，其中把消灭极端贫穷和饥饿作为全球的共同目标，2015年更将其升级为17个可持续发展目标。实现“零贫困”与“零饥饿”仍是全球面临的挑战。我国通过精准扶贫，已在2020年完成脱贫攻坚目标。但面临逆全球化、全球气候变化、国际形势复杂多变等诸多不确定因素，如果我国过于依赖国际市场进口粮食，未来国家粮食安全将存在不确定性。因此，我们必须践行好“大农业观”“大食物观”，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

2023年12月，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过了《粮食安全保障法》。该法旨在深入实施国家粮食安全战略，严格筑牢粮食安全的防线，为我国保障粮食安全提供有力的法治屏障。2024年《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》（以下简称“2024年中央一号文件”）提出，要把推进乡村全面振兴作为新时代新征程“三农”工作的总抓手，以确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫为底线，加快推进中国式现代化建设。

本文就新时代背景下如何深入实施“藏粮于地”的问题进行如下探讨，对应耕地的数量、质量、生态“三位一体”保护，从保空间、提产能、可持续三方面提出具体实施策略，以促进我国粮食安全、乡村振兴和生态文明相统一。

我国人多地少，若要在减少对国际粮食市场进口依赖的同时，满足国内的粮食需求，根本途径主要为扩大粮食种植面积和提高耕地单产能力。从本质上讲，有关耕地有效保护与合理利用，也是《粮食安全保障法》围绕耕地保护设立单独章节的国情要求。实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，其关键在于“藏粮于地”。“藏粮于地”是一个系统工程，需要将“保空间、提产能、可持续”协同起来，以“藏粮于地”为抓手构建粮食安全引领下的耕地保护体系。

耕地保护的关键在于深入实施“藏粮于地”。“藏粮于地”旨在将农田视为粮食生产的基础，通过科学合理的农业管理和土地利用，充分发挥土地的潜力，提高粮食产量和质量。耕地资源保护、利用与整治的关键在于实现“藏粮于地”。长期以来，我国耕地存在人均耕地少、高质量耕地少、耕地后备资源少等问题。耕地保护政策经历了从“数量平衡”到“数量—质量平衡”再到“数量—质量—生态平衡”这一过程。当前，数量、质量和生态“三位一体”的耕地保护制度已成为共识。但从治理的视角，仅仅依靠占补平衡的供给治理是不够的，必须加强空间管制治理和生态赋能治理。而“藏粮于地”则突出了土地的生产潜力，减少耕地资源的浪费和过度开发，注重耕地的合理管理和可持续利用，这都有助于保障农业的生产空间、提高农田的生产能力、促进农业的可持续发展。

以“藏粮于地”为抓手，构建粮食安全引领下的耕地保护体系。保障粮食安全，涉及经济、社会、政治和国际等多个方面，对于我国实现乡村全面振兴、加快农业农村现代化，进而推进中国式现代化的发展具有重要意义。以“藏粮于地”为抓手，构建粮食安全引领下的耕地保护体系，促进粮食安全、乡村振兴和生态文明相统一，包括以下三个方面。

一是要保空间，即不仅要保持18.65亿亩账面数字的平衡，更要落实15.46亿亩永久基本农田的空间管制，确保“良田粮用”，实现对耕地数量的保护。

二是要提产能，即在保护中建设，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，大力发展现代设施高效农业，提升粮食综合生产能力，实现对耕地的质量保护。

三是要可持续，即从“大食物观”和“大农业观”视角出发，因地制宜发展循环绿色农业，以生态文明为导向推行休养生息制度，通过“用养结合”促进耕地资源永续利用，实现对耕地的生态保护。

总的来说，“保空间、提产能、可持续”是统筹安全与发展的要求，是权衡局部和整体的要求，也是协同近期与远期的要求。“藏粮于地”战略是在深刻洞察我国粮食安全目前面临的严峻问题、客观分析粮食安全的内在规律后制定的适应国情的战略。因此，要坚持深入实施“藏粮于地”，实现农业农村现代化，在中国式现代化进程中加快推进农业强国建设。

在耕地数量方面，18亿亩耕地红线目标的确定和“耕地总量动态平衡”的有效实施，为我国粮食安全保障起到了基础性作用。与此同时，新时代的耕地保护还应注重耕地的空间保护，确保耕地保护红线在空间上的落实。

坚持保护耕地红线，并与维护农民利益协同。笔者认为，在严守耕地保护红线的同时，要注重发挥农民的主观能动性，将保护耕地和农民利益相结合，确保18.65亿亩的耕地红线真实可靠，严守耕地红线不被突破。

一方面，要坚持18亿亩耕地红线作为各地开发建设中不可逾越的刚性约束条件。在具体实施过程中，一要严格用地审批，确保所有新用地项目都经过充分的论证和评估，符合国土空间规划和18亿亩耕地红线的要求；二要加大执法力度，建立健全违法用地举报和处理机制，强化执法的震慑效应，通过18亿亩耕地保护红线制度，实现耕地数量的刚性保护，确保农业生产的持续稳定。

另一方面，要同时注重维护农民的利益，调动农民种粮积极性。农民始终是耕地保护的关键主体，解决过去耕地保护红线制度实施过程中出现的诸多问题，还是要依靠农民。这些问题从根本上讲，还是因为农民无法从种粮中获得较好的经济效益，从而导致其种粮积极性普遍不高。因此，要积极落实《粮食安全保障法》中提到的“建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性”。其一，应针对农民利益的维护问题，出台相关优惠政策，对种粮者进行补贴，稳定农民收入预期。其二，下级政府要落实农民种粮补贴政策，在充分尊重农民意愿的前提下，实施多项举措，以维护农民的实际权益。

注重永久基本农田的空间管制。笔者认为，严守18亿亩耕地红线的同时，要注重15.46亿亩永久基本农田的空间管制，要将耕地保护的重心转移到永久基本农田上来。

首先，要严格落实15.46亿亩永久基本农田保护任务。《粮食安全保障法》中提到，“国务院确定省、自治区、直辖市人民政府耕地和永久基本农田保护任务”；2024年中央一号文件指出，“落实新一轮国土空间规划明确的耕地和永久基本农田保护任务”。永久基本农田是耕地保护政策中的重要内容。在具体实施过程中，一要分级落实永久基本农田保护任务，建立耕地保护责任目标考核奖惩机制，设定明确合理的耕地保护考核目标，推动地方政府及相关部门切实履行保护任务；二要明确永久基本农田的概念、划定标准、管理制度以及违法行为的处罚等内容，对于可能影响永久基本农田的用地项目要进行更为严格的审核和审批，并建立监管体系，实时监测永久基本农田的变化。

其次，要结合国土空间规划，进一步落实永久基本农田的空间管制。《粮食安全保障法》明确：“实施国土空间规划下的国土空间用途管制，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界。”在具体实施过程中，一要以国土空间规划为依据，严格国土空间用途管控，避免耕地在空间和利用上的频繁变动，确保永久基本农田主要用于粮食、棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，有效解决耕地“非农化”“非粮化”问题；二要注重永久基本农田的空间布局优化，充分考虑当地自然地理、农业生产等本底条件，科学划定永久基本农田范围。

我国现有耕地质量总体不高，还存在斑块细碎化、分布零散等问题。同时，农业基础设施建设还相对滞后，这导致难以全面实现农地规模化。然而，随着工业化和城市化进程的不断加速，人民的粮食消费需求持续上升，偏紧的粮食供求关系对保障粮食安全提出了新的要求。笔者认为，耕地质量是提高耕地产能的关键，要在保证耕地数量的同时，提升耕地质量。

加强高标准农田建设。一要明确高标准农田的建设标准，确保改良后的耕地可以满足现代化农业的需要。高标准农田的建设标准是确保农田质量和农业可持续发展的关键，需要综合土壤质量、水资源管理、农业生产技术等多方面的因素，来制定综合性标准体系，推动农业向着生态友好、高效可持续的方向发展。

二要提升永久基本农田的质量，把永久基本农田全部建成高标准农田。其一是通过完善排灌设施、土壤改良、培肥地力等措施，提高永久基本农田质量，满足作物高产稳产的生产需求。其二是对现状永久基本农田的质量展开评估，建立耕地质量和种植用途监测网络，定期开展耕地质量调查和监测评价，避免重复建设和过程性资金浪费。

进一步发展现代设施高效农业。现代设施高效农业的发展可以带动农村经济的多元化和现代化，改善农村居民的生活水平，实现耕地保护、生态文明建设和乡村振兴的统一。2021年，《中共中央  国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，要举全党全社会之力，加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。当前，农业农村现代化已经成为中国式现代化的重要内容，是我国从农业大国向农业强国迈进的根基所在。因此，笔者认为，应努力发展现代设施高效农业，大力推进农业现代化，增强粮食和重要农产品调控能力以平衡供求关系，从而稳定粮食价格，维护粮食安全。

一是要推进农业规模化和机械化进程，促进传统农业向现代化农业转型，通过高产高效的生产方式，保证充足的粮食供应，满足市场需求，稳定粮食价格。同时，借助科技进步推动耕地产量提升，提供高附加值生态农产品，形成一个高产低耗同时又可持续发展的农业生产体系，保障粮食的长期供应。

二是要发展农业社会化服务，提升农业从业者的科技水平，健全农业专业化、社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业的有机衔接。同时，通过引入农业科技企业等社会力量，为农民提供技术培训、科技咨询、设备租赁等服务。

在耕地生态保护方面，我国早期曾出现占用生态用地建设耕地的现象。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，党的十八大做出了“大力推进生态文明建设”的战略决策，旨在实现经济社会发展与生态环境保护的良性互动。同时，随着人民消费水平的提升，大家对食物结构的认识和态度也发生了转变，粮食的含义不再是传统的水稻和小麦，其内涵得到了进一步丰富。为此，“大食物观”和“大农业观”理念应运而生，其更着重强调食物来源的多样性和可持续发展，并对保护环境和保障粮食安全方面也提出了新的要求。

因地制宜发展循环绿色农业。循环、绿色、休闲农业是可持续发展的农业模式，旨在实现生态保护、资源循环利用和农业可持续性，同时具有较好的社会、经济和生态效益。笔者认为，应大力提倡循环绿色农业，充分发挥耕地的多功能价值，形成与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和空间布局，提升生态系统的稳定性，从而实现人与自然的和谐共生。

首先，既要结合各地实际情况，形成与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和空间布局；也要充分考虑不同地理、气候和生态条件，采取适应性措施，实现农业生产过程中资源的最佳循环利用；还要针对不同地区，进行农业资源的评估和规划，明确当地的优势和劣势，结合当地的生态环境和农业产业结构，确定适合循环农业的发展方向。

其次，要联动政府、社会和农民，综合推动循环绿色农业，实现农业的可持续发展，促进农村经济的繁荣。其一，充分利用现代科技，引入先进的农业技术手段，监测农田的土壤质量、作物健康状况及水资源利用情况，精准管理农业生产，减少化肥、农药的使用，实现绿色生态农业。其二，强调资源的有效和循环利用，通过农业生产副产品再利用、建设农田水利设施、生态养殖和农田固碳等方式，推动农业生产和自然生态系统的良性循环。其三，通过政策宣传，鼓励农民投身绿色、休闲、循环农业，提高农民对生态文明的认识。

以生态文明为导向，科学推行耕地休养生息制度。笔者认为，应结合“大食物观”理念，适时推行休养生息的耕地保护制度，推动生态文明建设，实现耕地的生态保护。同时，提高粮食供给的多样性，构建多元化食物供给体系，从而满足新时代人民对美好生活的需要。

一是要因地制宜推行休养生息的耕地保护制度。党的十九大报告要求，加大生态系统保护力度，建立市场化、多元化生态补偿机制。我国推行休养生息制度的意义重大，是耕地保护制度以生态文明为导向的重要体现。其一，通过轮作休耕，改善土壤结构，提高土壤保水能力和抗旱能力，减缓土壤侵蚀并提高土地的生态稳定性，保护土壤生态系统的健康。其二，通过秸秆还田等措施，减少化肥农药的使用，提高农田的生态环境和农产品的质量，促进耕地的永续利用。

二是要通过构建多元化食物供给体系来满足人们对食物的需求。“大食物观”“大农业观”对粮食安全提出的新要求就是构建多元化食物供给体系，强调了食品安全的重要性。具体来说，首先要通过引入不同的农作物，提高农田的生态多样性，减轻对某一类农作物的过度依赖，形成良性的生态平衡，提供多元的食物选择；其次鼓励农民从事多元化农业生产，支持农产品的加工和储存业发展，建立更为多元化、健康和可持续的食物供给体系，满足“大食物观”下人民的食物需求，以推动食品安全、提高营养水平，以及增强农业的可持续性。