新时期耕地保护制度的对应逻辑和体系构建

在全球粮食安全风险加剧与国内城镇化、生态治理多重压力交织的背景下，耕地保护已成为我国实现高质量发展和国家安全战略的核心议题。加强新时期耕地保护，要把制度建设摆在突出位置。2023年的中央财经委员会第二次会议对加强耕地保护和改革完善占补平衡制度提出明确要求，标志着耕地保护制度建设进入新阶段。2024年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（以下简称《意见》）明确了今后一个时期耕地保护总体要求，为新时期耕地保护制度体系构建提供了纲领性指引。本文聚焦当前耕地保护制度系统化设计不足的问题导向，解析制度重构的内在逻辑与实施路径，探索从理论层面完善耕地保护系统性制度设计，为健全耕地保护治理体系提供参考。

新中国成立以来，与经济社会发展相适应，我国耕地保护制度发展可大致分为以下四个阶段。

保障用于生产粮食的耕地（1950—1978年）：现状耕地充分利用和集中规模化垦造耕地并举。新中国成立初期，我国粮食平均亩产仅68.6公斤，主要农产品供给严重短缺。解决吃饭问题，开垦用于生产粮食的耕地成为头等大事。为此，我国相继制定了一系列耕地保护制度措施。其中，一部分旨在切实用好现有耕地，如：1950年颁布的《土地改革法》，对非法荒废土地作出了处罚规定；1962年通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》要求爱惜耕地，以及基本建设和村民建房必须尽可能地不占用或者少占用耕地。另一部分旨在实施垦造耕地，如，1960年公布的《农业发展纲要四十条》明确，国家应当有计划地开垦荒地，并提出从1956年起的12年内，国营农场耕地面积由1955年的1300多万亩增加到1亿亩左右。

控制各类建设占用大量耕地（1979—1996年）：节约用地和制止乱占耕地并行。党的十一届三中全会以后，随着经济建设和农民生活条件改善，特别是20世纪80年代乡镇企业快速发展，各类建设大量占用耕地，导致耕地面积锐减。为此，制止各类乱占耕地行为成为这一时期的耕地保护主题。如：1982年，我国第一个农村工作“一号文件”提出，不宜片面地鼓励在有限的耕地上搞自由种植；1986年中共中央、国务院印发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，首次将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”确定为基本国策；1994颁布的《基本农田保护条例》，强化了基本农田保护区内的耕地特殊保护。

统筹保障发展和保护耕地（1997—2011年）：严控建设占用和严格补充并重。基于人多地少国情和发展阶段，我国聚焦耕地仍然锐减问题，建立了占用耕地补偿制度，通过建设占用耕地的弥补措施，破解经济社会发展占用耕地刚性需求和保护耕地之间的矛盾。如：1997年中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，明确实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策；2004年，面对市场上大量闲置、浪费土地，补充耕地得不到切实落实的现状，国家层面开展了土地市场治理整顿，要求暂停建设用地审批，严控各类建设对耕地的占用；2006年，我国重新启动建设用地审批，实行以建设项目为单元考核挂钩的补充耕地真实性；我国“十一五”规划首次提出“18亿亩耕地红线”的概念。此外，2008年至2010年，我国制定了系列规定，实行补充耕地项目立项、实施、验收、指标入库和使用等“全面全程监管制度”。我国通过严控占用和严格补充，不断完善耕地占补平衡制度。

强化耕地系统保护（2012年至今）：耕地数量、质量、生态、权益、文化保护并联。党的十八大以来，习近平总书记高度重视耕地保护工作，强调“耕地是我国最为宝贵的资源”，提出破解耕地保护重点难点问题的工作方法，并做出系统部署。近年来，为落实习近平总书记重要指示批示精神，自然资源部门加强了国土调查、空间规划、用途管制、整治修复、督察执法、考核奖惩等管理链条上的政策协同，从耕地数量、质量、生态、权益、文化不同方面强化了耕地保护底线、内容和目标。

如：2017年中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，强调耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，以及耕地管控、建设、激励多措并举保护措施，按照“控占用、调方式、算大账、差别化”思路，改进和规范耕地占补平衡管理；2020年国务院提出制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的倾向要求；2024年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《意见》，提出了严格耕地保护责任、提升耕地质量、改革完善耕地占补平衡制度、调动保护积极性、开发各类非传统耕地资源五个过硬实招，特别是进一步改革耕地占补平衡管理方式，明确将各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。近年来，自然资源部门会同农业农村部门印发系列政策，要求耕地整改恢复工作要留出一定过渡期，实事求是，充分尊重农民意愿，加强耕地保护政策执行中对农民权益的保护。

新时期耕地保护具有许多新的内涵和特点，矛盾交织叠加、错综复杂。完善耕地保护制度是适应耕地保护矛盾变化的必然要求。一方面，我国耕地底线约束和超大规模人口现状，决定了人民美好生活所需要的食物需求增长与耕地资源数量不充分、空间不平衡之间的矛盾将长期存在，“耕地资源—粮食供给—生态安全”将长期处于“弱平衡”状态，其可归结为：供给和需求矛盾，即人民对食物需求增长与耕地资源保护不充分之间的矛盾。

另一方面，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，而我们要立足城镇化、工业化发展就不可避免需要占用大量耕地，同时伴随人民膳食结构调整，我国不可避免地存在种花种果、种树造林等追求美好生活的需要与耕地保护之间的矛盾，其可归结为：占用和保护矛盾，即经济社会发展不可避免占用与耕地保护的矛盾。

为适应上述耕地保护矛盾变化，耕地保护制度面临五方面转变。

保护目标：由追求耕地数量增加向耕地总量稳定基础上的生产能力提升和生态改善转变。聚焦耕地资源禀赋差、长期处于高强度超负荷利用的质量状况，以及与水热资源空间分布不匹配，难以或不宜稳定利用的生态现状，耕地保护目标须加快由数量保护向着力提高耕地的利用效率和效益，推动数量、质量、生态“三位一体”保护转变。

保护范围：由建设占用向包括建设占用在内的国土绿化、种花种果等各类占用转变。落实党中央关于耕地占补平衡改革要求，以及法律法规关于严控耕地转为其他农用地、耕地种植用途管制相关规定，坚持耕地总量动态平衡目标导向，耕地保护范围将拓展至除了生态退耕、自然灾毁、河湖水面自然扩大等合理耕地流出外的各类占用耕地情形。

管理对象：由占用耕地的建设单位向导致耕地减少的各类主体转变。与耕地保护范围的变化相对应，耕地管理对象将从占用耕地的建设单位，拓展至实施国土绿化的地方政府、设施农业经营者、流转耕地改变种植用途的社会资本方等导致耕地减少的各类主体。

保护强度：由前期永久基本农田划定落地向划定后如何刚性管控和合理调整转变。目前我国已划定永久基本农田并落实到地块。后续的永久基本农田管理将由前期的划定转为在日常依法严格管控占用的基础上，强化建设占用、农业生产、生态建设等涉及的合理调整，逐步增加永久基本农田范围内的优质耕地比例。

保护方式：由基于现状的耕地地类保护向国土空间统筹下的科学有序引导转变。此即改变过多依赖耕地流入和流出图斑、针对单一图斑整改恢复的做法，转而实行依据国土空间规划，在规划层面统筹建设、生态等各类空间基础上，科学有序地安排耕地的占用和补充等措施。

笔者认为，为适应上述“五个转变”，新时期耕地保护应加快从行政管理向系统治理转变，正确处理好农业结构调整中政府和市场的关系，正确处理好耕地数量保护和农民权益保障中涉及的公权力和私权利关系，构建粮食安全视角下耕地保护制度框架体系。

提升耕地保护治理能力，必须从制度体系着手，对作为基本要素的单一制度进行系统化设计。笔者建议，耕地保护制度体系构建，可以立足耕地保护内涵和制度体系构建原则，搭建基于制度基础、管理模式、管理环节、管理手段“四位一体”的理论框架，支撑现代耕地治理体系构建。

（一）耕地保护制度理论框架体系的构建

耕地保护内涵。笔者建议，落实藏粮于地战略，以加强农业供给侧结构性改革提升耕地综合生产能力为目标，可将耕地保护分为“调查—规划—管理”三个层级，差别化耕地内涵表达，将三者相互衔接和支撑，共同推动耕地保护治理。

首先，耕地调查客观反映耕地现状，并以是否破坏耕地耕作层作为依据认定或标注地块信息，为规划和管理提供底图底数支撑；反之，结合规划和管理逐步推动耕地、林地和草地等各类自然要素空间的唯一性。其次，耕地空间规划以包括耕地调查在内的自然资源调查为基础，综合考虑管理属性进行编制，重在优化耕地空间，确定未来耕地用途。再次，耕地管理充分依据耕地调查和规划，科学确定管理要求，通过耕地保护考核、占补平衡等管理推动规划目标实现。

基本原则。耕地保护制度关系粮食安全大局，涉及不同的管理链条，关乎农民的切身利益，笔者认为，改革完善制度需要注重把握好以下四方面原则。

一是秉持系统观念。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，确保土地自然属性的空间唯一性；强化部门之间、国家和地方之间耕地保护的贯通协同机制，加强耕地全链条管理中的系统化设计，确保耕地保护同向发力。

二是坚持量质并重。遵循保护健康稳定的耕地产能本质要求，强化耕地总量动态平衡，逐步提升耕地质量；加强耕地保护范围划定、高标准农田建设、永久基本农田保护和补充耕地管理等在空间范围和工作机制上的协同。

三是维护农民权益。坚持把依法维护农民权益作为耕地保护工作的出发点和落脚点。注重发挥农民的主观能动性，将保护耕地和农民利益相结合，在永久基本农田划定、耕地整改恢复、全域土地综合整治等工作中，充分尊重农民意愿，提高农民的参与度和获得感。

四是注重奖惩并举。强化各类违法违规占用耕地行为监管力度，倒逼少占或不占耕地；健全耕地保护补偿机制，加大对保护耕地的农民和地方政府的经济补偿，充分调动各方保护耕地积极性。

制度体系构建。结合上述新时期耕地保护制度改革逻辑以及制度体系构建原则，笔者建议，应从制度基础、管理模式、管理环节和管理手段等四部分入手，构建新时期耕地保护制度理论框架体系（见图1）。

图1  新时期耕地占补制度理论框架体系

一是制度基础，包括制度依据和制度对象两个方面。其中，制度依据是指法律法规确定的耕地保护涉及的调查、规划、管制、监管、处罚、保护补偿等规定；制度对象包括占用耕地的各类主体。

二是管理模式，即衔接差别化管理规则设计，采用“主体+行为+要素”的差别化管理模式。其中，“主体”是指占用耕地的各类责任主体；“行为”是指占用耕地用途，比如建设项目占用、农田基础设施占用、农业结构调整、国土绿化等；“要素”是指耕地、林地和园地以及其他农用地、建设用地、未利用地等。

三是管理环节，包括国土调查、空间规划、用途管制、整治修复、督察执法、考核奖惩等全链条管理。

四是管理手段，即落实藏粮于地战略，树立大食物观，从行政、社会、经济和技术等四方面提出新时期耕地保护管理举措。

（二）理论框架体系的主要内容

制度基础。一是管理依据。笔者建议，应严格依据《土地管理法》《粮食安全保障法》《民法典》《土地承包法》有关耕地保护、利用、监管和处罚等规定，开展耕地保护工作。其中，可借助《耕地保护法》立法契机，在法律层面明确耕地保护部门、部省协同机制；强化集成调查、管理、规划于一体的“一张图”管理权威；进一步明确耕地保护中政府和市场角色、公权力和私权利边界；强化耕地保护管理者和管理对象权、责、利，提升耕地保护依法行政效能。

二是管理对象。笔者建议，应按照“谁占用、谁补充”原则，加强对占用耕地的建设项目单位、实施国土绿化的地方政府、建设农村基础设施的农村集体经济组织、设施农业经营者、流转耕地改变种植用途的社会资本方等实施和经营主体进行管理；按照地方政府统筹补充耕地原则，合理引导依法依规建设住宅的农村村民、自发种花种果的农民占用耕地行为。

管理模式。笔者建议，在严格控制和规范各类占用耕地，强化占用源头管理的基础上，应采用“主体+行为+要素”的方式，按照主体、行为和要素转换组合，形成不同的管理模式。

一是建设单位占用耕地用于建设项目用地的，依法履行农用地转用许可，缴纳耕地开垦费视为落实补充耕地义务。

二是农村集体经济组织占用耕地用于农村公共服务和基础设施建设，对于服务生产生活转为建设用地的，由农村集体经济组织履行补充耕地义务；对于服务农业生产的宽度较窄防护林、零星水泵房等仍为农用地范畴的，可视为耕地管理；鼓励利用现有耕地改善农田生态景观，严控占用耕地挖田造湖、挖湖造景等违规行为。

三是农民占用耕地用于宅基地建设的，宜延续以往做法，由县级政府统筹落实补充耕地。

四是地方政府按照标准占用耕地实施国土绿化，如属于国家退耕还林还草还湿范围内，应视为耕地合理流出，无须补充耕地，不作为耕地减少考核。

五是社会资本方流转耕地种植经济作物或发展设施农业致使耕地流出的，可探索通过流转合同约定的民事行为视角加以种植用途约束；探索生猪楼房养殖等建设用地形态的设施农业按照建设用地管理，同步大幅简化该类情形用地许可程序和审批层级。

六是农民在承包的耕地上自行种植经济作物改变耕地地类的，结合农业生产条件，可通过加大种粮补偿和激励力度等方式，逐步动态优化耕地空间布局，由县级政府统筹落实耕地总量动态平衡。综上，通过区分实施主体、用途和地类，明晰差别化管理模式，推动耕地保护责任落实。

管理环节。笔者建议，一是在国土调查方面，优化耕地地类认定标准和方式。要落实藏粮于地战略，以生产能力为核心，以对耕作层影响为判定依据，结合农业农村部门种植用途管制要求和基本农作物目录，综合考虑频繁种植作物类型变化涉及的调查成本，探索对一些种植多年生草本、藤本和矮化木本，且根系较浅可随时恢复耕种的土地予以差别化耕地认定和管理。

二是在空间规划方面，切实发挥国土空间规划对耕地布局的优化引导作用。开展耕地和永久基本农田保护综合评价，通过编制耕地占补平衡和国土绿化空间规划，实事求是调整各地耕地保护任务，统筹农业生产空间、国土绿化空间、农村建设空间，优化耕地、园地、林地、草地等农用地空间布局，划定适宜实施恢复和补充耕地区域并落地落图，推动耕地集中连片、永久基本农田内优质耕地比例逐步提高。

三是在用途管制方面，严控占用和严格补充协同。差别化耕地占补平衡、按照耕地原用途管理、占用耕地到期恢复、耕地合理流出四种管理方式；从严控占用耕地和确保补足补优两个层面严格耕地占补平衡管理，加快构建耕地占补平衡制度体系，强化补充耕地数量、质量管理部门合力，跟踪各地配套政策及执行情况，及时纠偏苗头性、倾向性问题。

四是在整治修复方面，强化山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。山水林田湖草沙一体化保护和修复工程、全域土地综合整治区域编制耕地占补平衡和国土绿化空间规划的，应统筹落实规划确定的补充耕地和国土绿化任务，通过补充耕地在空间要素中的系统推进，提升耕地上农产品供给、生态调节、文化服务等生态产品供给，促进农产品生态价值实现。

五是在督察执法方面，加强各类违法占用耕地监管。要进一步优化“长牙齿”的硬措施工作机制，强化各类违法违规占用耕地的督察执法；耕地保护执法与林业保护执法等建立信息共享、案情通报、工作联动、联席会议等工作机制；推动耕地保护行政执法与刑事司法工作衔接，形成耕地保护监督威慑力，释放严保严管强烈信号。

六是在考核奖惩方面，切实发挥考核“指挥棒”作用。要持续开展年度耕地保护考核，落实整治形式主义为基层减负规定，优化完善耕地保护考核规则，切实解决部分地区不切实际整改恢复耕地行为。

管理手段。笔者建议，基于精准国土调查和科学耕地保护规划，应坚持守正创新、多措并举，从行政、社会、经济、技术等四个层面完善耕地占补平衡治理能力。

一是在行政手段层面，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，强化未利用地、林地和草地等其他农用地与耕地之间的用途管理；完善国家层面耕地总量管理，强化监督责任，地方具体实施管理机制；建立重要农业文化遗产动态监测名录，强化行政监管力度。

二是在社会手段层面，加大耕地保护制度政策宣传力度，提高宣传广度、深度和动员保护力度，增强全社会主动保护耕地意识；逐步扩大永久基本农田公开范围，加强社会监督；创新经营性社会化服务路径，助力耕地保护降本增效；鼓励通过耕地流转合同约定用途方式，从民事行为角度解决耕地用途管控难题。

三是在经济手段层面，依据国土空间规划用途，适当整合、调整有关涉农补贴对象和金额，优化资金配置机制，加大对耕地保护的农民和地方政府补贴力度；探索建立跨区域耕地保护利益补偿机制，建立利益补偿基金，对多承担耕地保护任务的地区给予经济补偿；构建“农业—农村—农民”文化传承体系，发展农文旅融合的“可食地景”业务，显化农耕文化价值。

四是在技术手段层面，按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，构建一张图、一套数、一个平台管理体系，加快推动上下贯通、横向协同、逐级传导的国土空间规划实施监测网络建设，提升国土空间治理的数字化、网络化、智能化水平。

耕地保护涉及数量、质量、生态、文化、权益五类要素，关系到时间、空间、结构三个维度。笔者认为，从上述三个维度满足耕地保护的五类要素，需要正确处理好以下三方面关系。

公权力和私权利的关系。耕地的资源属性承载粮食安全、生态保护等公共利益，耕地的资产属性决定了经营者追求耕地利用效益最大化本质。与耕地的资源和资产属性相对应，耕地和永久基本农田保护红线划定、耕地及其种植用途管制、督察和执法等公权力以及土地承包经营权等私权利也分别得以明确。实践层面，公权力和私权利的合理边界划分是各国面临的突出问题，在我国一些地方不同程度存在立足公权力的“管制”失灵和私权利的“市场”失灵。

为此，笔者建议，对于公权力，法无授权不得为；对于私权利，法无禁止则不得罚。在制度设计上，可以差别化对待耕地用途和管制对象，政府和市场手段各有侧重，特别对于耕地上农民的农业用途治理，应充分考虑受法律保护的农民私权利，以及膳食结构调整中农产品的市场需求，突出横向上耕地保护补偿和激励，通过市场引导方式实现耕地保护目标。

中央和地方的关系。耕地作为特殊的公共产品，耕地利用的较强正外部性决定了耕地保护治理实践中往往面临保护责任的“上移”和“外移”，弱化了保护效力。其主要表现为：地方更倾向追求获得耕地保护带来的正外部经济效益，而将保护责任转移至中央，导致了耕地保护责任“上移”；地方政府往往倾向于搭耕地保护便车享受全社会粮食安全成果，却不愿意为享受外部经济效益买单，致使耕地保护责任普遍“外移”。

鉴于此，笔者认为，纵向上必须在新时期坚持党政同责，切实压实地方耕地保护责任；横向上，通过补充耕地指标、新增建设占用耕地指标等媒介，加强耕地保护补偿的横向转移支付，实现耕地正外部性内部化。

公平和效率的关系。笔者认为，推动耕地保护制度体系构建，还应在保护之外转变耕地治理方式，通过提升耕地利用效率和效益，激发耕地保护内生动力和内在自觉。在耕地范围内，在确保粮食播种面积的前提下，通过复合食物生产，提升耕地多功能价值，推动耕地主动性保护；在耕地范围外，树立大食物观、大农业观，从耕地资源向整个自然资源拓展，从设施农业、森林和草原、海洋中，全方位、多途径开发食物资源，保障各类食物有效供给。