观点 | 以土地类型为基础构建回归自然的自然资源管理模式

国土空间和自然资源的开发、利用、保护、整治，是实现人与自然和谐共生的重要抓手。从自然资源管理的视角看，该“自然”主要指自然环境。土地是陆地表层自然环境的地理综合体，因此国土空间与自然资源管理的本质是“人—地”和谐共生。

不同于土地资源利用现状类型，土地类型是对中小尺度自然地理环境的刻画，是按土地综合自然特征的相似性和差异性划归的自然地理综合体类别，强调土地的自然属性，揭示中小尺度的土地自然综合体自然发育、演变及其空间分布规律，表征土地类型的种类、数量和质量。因此，笔者认为，科学认识和划分土地类型是强化自然资源管理的必然要求，迫切需要以对土地自然属性认识划分的土地类型为基础，进行回归自然的“两统一”（即统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责）管理。

我国于1986年成立了国家土地管理局，负责全国城乡土地的统一管理；1998年组建了国土资源部；2018年组建了自然资源部。其中，土地资源利用调查始终是其重要管理工作之一。

土地利用现状调查支撑了土地管理工作，但也存在一定的先天不足。我国自1986年实行全国土地统一管理至今，第一次全国土地调查（以下简称“一调”）主要调查耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用土地等8个类型的土地利用现状。第二次全国土地调查（以下简称“二调”）将土地利用现状分为耕地、林地、园地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地等12个类型进行调查。为适应生态文明建设和自然资源管理的需要，第三次全国国土调查（以下简称“三调”）在“二调”成果的基础上，细化、更新和增加了调查内容，明晰了林草分类标准，细化了城镇建设用地分类，并将“湿地”列为一级地类。源自20世纪80年代以保护耕地、控制乱占滥用土地为主要目的的第一次土地利用现状调查以及其后的“二调”“三调”，调查成果都是以土地利用现状类型为基础的土地信息，虽有效支撑了我国的土地管理，但其本质属性是土地资源利用现状类型调查，自身存在着一定的先天不足。

土地利用现状不能充分反映土地资源本底。土地作为自然地理环境系统的低级单位，是地球陆地表层某一地段包括地质、地貌、气候、水文、土壤、生物以及人类活动等多种要素在内的自然综合体。土地资源本底是土地自然综合体，但土地资源利用现状调查则侧重于把握土地资源利用的用途、规模、结构及分布的现状情况，较少关注土地资源利用与地质、地貌、气候、水文、土壤和植被等自然要素的相互关系及人与自然环境的相互作用。因此，摸清土地家底须首先科学认知土地自然特征（即自然的土地），其次是以此为基础科学评价明晰土地资源特征（即资源的土地），再次是根据国民经济部门主要用地结构和土地权属关系查清土地资源利用现状（即土地的利用），即按照“土地类型—土地资源—土地利用”的自然秩序开展调查评价工作。尽管我国近期在耕地保护中增加了耕地后备资源的一些地学条件调查、国土空间规划中开展了“双评价”等必要的补救工作，但始终难以全面系统地摸清地段、地块层面上的土地家底。

土地利用现状难以反映土地资源与陆地表层其他自然资源的本质关系。陆地表层自然资源均依存于自然地理环境。土地是综合了地质、地貌、气候、水文、土壤与植被等自然要素和人类活动种种结果的自然地理环境低级单位，是除了矿产资源、海洋资源之外的其他一切陆地表层自然资源的基础与载体（如森林、草、作物等生物资源的载体，湖泊河流等水资源的载体）。其他自然资源依存于土地形成自然资源分布的空间关系。每个自然因素在整个自然地理环境中以及人类利用自然资源的活动中各有其重要作用，而在地球表层自然、生态、经济、社会、技术等要素组成的复合系统发展与演化进程中，土地处于核心地位并具有综合作用。因此，只有全面掌握比土地利用类型更基础、更自然的土地类型才是“两统一”管理自然资源、合理利用土地、保护生态环境的自然客观基础。

自然地理环境是人类在地球气、固、液三相物质交界面赖以生存的自然地域空间，是由大气、水、岩石、生物、土壤、地形等自然地理要素通过大气循环、水分循环、生物循环与岩石圈物质循环等过程的物质迁移和能量交换所形成的一个互相渗透、互相制约和互相联系的有机整体。刻画陆地表层大中尺度自然地理特征的是自然地理区划，而刻画陆地表层中小尺度自然地理特征的就是土地类型划分。笔者认为，通过自然综合属性划分中小尺度的土地类型，认知陆地表层自然资源本底和自然系统演替规律，能深化认识自然地理环境要素变化、人文影响因素对自然资源保护利用的影响，这对自然资源管理工作的高质量发展、促进人与自然和谐共生的现代化具有战略性意义。

合理配置资源，优化国土空间格局。自然资源部印发的《省级国土空间规划编制指南》和《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》提出，要分析自然地理格局、人口分布与区域经济布局的空间匹配关系。笔者认为，只有充分认识土地类型，才能提供划定“三区三线”落实到地块所需的自然地理单元和自然地理格局，才能在中小尺度上按照生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性进行资源环境承载力和国土空间适宜性“双评价”，科学划定“三区三线”、因地制宜优化国土空间开发利用保护格局等。

加强耕地保护，服务耕地占补平衡。中央财经委员会第二次会议强调，耕地保护是一个系统工程，要突出把握好量质并重、严格执法、系统推进、永续利用等重大要求。笔者认为，只有认识土地类型基础，才能统筹考虑构成耕地的诸自然和人文要素的相互作用和作为耕地用途的要素适配程度，支撑稳定耕地数量，提升耕地质量，优化耕地布局。

遵循自然规律，科学进行生态修复。自然资源部等印发的《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》提出，要遵循自然生态系统演替规律和内在机理，对受损、退化、服务功能下降的生态系统进行整体保护、系统修复、综合治理。笔者认为，只有认识土地类型基础，才能划定中小尺度相对独立的自然地域系统，按照自然地域单元的整体性要求，科学指导全域土地综合整治；才能认知中小尺度自然地域系统时空演替规律，并结合生态过程机理分析，科学进行整体保护、系统修复、综合治理等。

统一利用保护，构建保护治理格局。习近平总书记指出，生态环境问题，归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。由生物群落、生境、处境共同构成的土地是陆地表层自然资源和生态系统的共同基础。自然地理环境提供了生态系统的本底，而污染和生态系统变化则反过来影响自然地理环境的要素构成、结构功能与演变机制，进而影响陆地表层资源禀赋，决定资源的利用。因此，笔者认为，只有通过对土地基本属性认识划分土地类型，才能明晰中小尺度自然地理环境的特征及其发生、发展和空间分布规律，进而明晰生态保护红线、环境质量底线、资源利用上限，将资源利用与生态保护有机统一起来，促进生态环境保护问题的根源性解决，构建从山顶到海洋的生态保护治理大格局。

开展土地类型基础调查，是从构成自然地理环境的自然要素和系统基础层面认知土地资源及土地资源的利用。笔者认为，只有能够认知自然本底、空间格局、演替规律的基础调查，才能为进一步分析研究自然地域空间系统的内在变化机理和人地耦合作用，为国土空间的评价规划、营造开发、利用保护、整治修复提供必要基础。

开展反映土地的自然发育、演变及其空间分布规律，表征土地类型的种类、数量和质量的土地类型调查研究。该研究主要基于国土调查、土壤普查、农业普查和耕地质量调查评价等相关成果，以遥感技术、地理信息系统、全球定位系统和模型模拟技术等为支撑建立土地类型调查数据库，并根据地表基质、海拔高度、坡度坡向、气候条件、水文状况、植被类型、土壤类型及其理化性状等土地自然属性特征进行土地类型的分级分类及其制图。

开展基于土地类型的县乡级国土空间规划“三区三线”划定、全域土地综合整治以及“双平衡”的耕地保护研究。该研究在土地自然类型基础上，根据水土气生地学条件，按照土地自然综合体基本属性，并结合土地利用现状情况，遵从自然地理过程的内在变化机理和外在演替规律，编制国土空间规划，实施用途管制，开展生态修复、土地综合整治和耕地“双平衡”等工作。

开展回归自然的土地管理科学技术研究。该研究主要是研制土地类型调查监测标准，开发将科学研究型转化为业务工作型的土地类型调查技术体系和装备；研究自然要素适宜程度以及全部构成要素适配程度，发展“双平衡”方法；研究典型土地类型水土气生多要素耦合结构、作用机制、互馈过程以及人地耦合过程，发展国土空间规划和全域土地综合整治技术与方法等。