以农村土地要素市场化改革推动农业适度规模经营

经济社会的加速转型为要素市场的创新与优化配置带来了新的需求与挑战，在此背景下，生产要素的创新性配置成为赋能新质生产力发展的关键引擎。2020年，国家首次提出要素市场化配置改革的意见，旨在促进要素的自主有序流动。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。这进一步推动了生产要素的市场化改革。

土地要素作为各类生产要素的载体，是促进经济高质量发展的基础性资源，具有特殊性和重要性。因此，推动农村土地要素市场化改革对于优化配置农村土地资源和发展农业适度规模经营具有十分重要的现实意义。

农村土地要素市场难以适应现代化农业发展的新要求。土地要素市场是指土地作为生产要素进行交换和配置的场所，供求双方在市场机制的作用下完成交易，以实现土地资源的有效配置与合理利用。而长期以来，我国要素市场发展较为缓慢，且土地要素市场又明显滞后于劳动力等其他要素市场，这导致整个要素市场的协调发展受到制约。农村土地要素市场作为土地要素市场的重要组成部分，核心在于促进土地这一生产要素在农业生产经营过程中的优化配置。但近年来，土地供需不匹配、土地要素价格不合理等问题的凸显限制了土地要素的自主有序流动，不利于推动农业现代化。

市场化改革为农村土地要素市场转型提供了新动能。相较于行政化配置，农村土地要素的市场化配置凭借市场机制来实现农村土地要素在结构、时空上的有效安排，从而实现综合效益最大化。随着市场经济的发展，我国农村土地要素市场化改革经历了多个历史阶段，在不断优化的同时成为构建高水平社会主义市场经济体制的关键一环。因此，深化农村土地要素市场化改革不仅能够促进农村要素市场体系的构建，助力形成更加完善的农村土地要素市场，还能够通过农村土地要素的有效流动实现农业规模化经营，在促进农民增收的同时推动农业产业升级和结构调整，推动农业现代化发展。

深化农村土地要素市场化改革的关键在于激活农村土地要素。然而，现阶段我国农村土地要素市场存在市场机制不健全等一系列现实问题，阻碍了农业现代化和乡村振兴的深入推进。

供求关系失调不利于保障个体农户权益。伴随大量农业劳动力转向非农就业，农村生产生活方式转型导致农村土地要素配置模式发生转变，这不仅推动了农村土地要素的流动，也为新型农业经营主体的发展壮大提供了土地要素保障。新型农业经营主体凭借较高的生产效率逐渐成为土地经营权流转市场的重要需求者，通过适度规模经营效益带动周边农户扩大经营规模，从而增加市场的土地需求；同时，通过带动相关产业的发展创造大量就业机会，带动个体农户实现非农就业，从而增加市场的土地供给。

然而，由于个体农户的市场竞争力往往低于新型农业经营主体，部分农户因资金和渠道等方面的匮乏难以转入更多的土地，近年来甚至因种粮收益的下降，出现部分农户难以维持生计从而被迫转出土地的现象，使其在农业经营中被边缘化，从而加剧了对个体农户的“挤出效应”。此外，在一些村庄中，少数几个新型农业经营主体凭借其规模优势和资源积累经营着村内大部分农户的土地。这种土地的高度集中，使得想要参与土地经营权流转的农户难以进入村内土地要素市场，造成村域土地要素的垄断，导致土地要素的配置难以满足农业生产的实际需求，制约了农村土地要素市场的健康发展。

土地经营权流转价格过高不利于保障国家粮食安全。首先，土地经营权流转价格居高不下，超出土地作为生产要素应有的价值范畴，展现出较强的资本化趋势。在农业生产经营过程中，土地经营权流转费用在农业生产经营的总成本中占比较大，使得原本比较利益较低的农业生产经营效益增长乏力，影响了农业经营者的粮食生产积极性。在这种情况下，农户可能会放弃种植粮食而选择种植比较收益较高的经济作物，从而威胁国家粮食安全。

其次，农户农业生产经营面临融资渠道有限的难题，这主要体现在土地经营权流转价格的预支付（即交易发生时支付）上。在土地经营权流转价格较高的现实背景下，当农户想要扩大经营规模时，农业金融支持不足和融资渠道有限难以缓解其资金压力。

最后，作为促进农民增收的政策工具，农业补贴逐渐成为土地经营权流转价格的谈判工具。在土地经营权流转的过程中，当流转双方约定农业补贴归转入方所有时，土地流转价格往往会高于市场平均水平；反之，流转双方则会根据实际情况选择合适的流转价格，使得用于保障国家粮食安全、提升粮食生产积极性的农业补贴难以发挥其原本的效能。

中介服务体系不完善不利于提升土地经营权流转效率。一方面，服务农村土地要素市场的中介组织发育不充分。相比于其他商品，土地要素交易涉及多元主体的经济利益关系，这就需要专业的中介组织服务于土地经营权流转全过程。然而，多数农村地区的土地经营权流转缺乏中介组织参与，使得农户难以获得相对专业的指导和帮助。土地评估、土地金融等中介组织亟待健全。同时，多数中介组织仅能够提供流转信息发布服务，导致现阶段的中介组织难以满足农户土地经营权流转中的多元化需求，使得土地经营权流转过程仍存在诸多困难和风险。此外，由于监督和管理不足，部分中介组织存在运行不规范、收费不合理、服务不到位等问题，这让处于劣势地位的个体农户更加难以实现土地要素的优化配置。

另一方面，土地经营权流转服务平台尚需规范和完善。各级土地经营权流转服务平台的建立是保障流转交易有序进行和促进土地要素创新性配置的有效手段。但一些地区尚未形成统一的交易规则和办法，这导致土地经营权流转交易缺乏指导和规范，并使得农村土地要素难以实现向具有更高生产能力的经营者流动。同时，由于缺乏有效的信息获取渠道，服务平台发布的信息与实际情况存在差异，故而农户难以根据自己的需求选择合适的流转对象，从而影响了土地经营权的流转效率。

农业经营的不确定性不利于土地要素优化配置。一方面，农业生产经营存在较大的风险。这不仅体现在极端天气等自然因素造成的减产甚至绝收，还体现在由于粮食价格波动等市场因素给农业生产经营带来的不确定性。此外，农业保险体系的保障力度尚显不足，难以有效应对粮食价格下降和粮食产量降低给转入土地的农户带来的风险，导致农业经营难以取得较好的边际收益。这会影响农户转入土地的意愿，不利于土地要素的有序流动和优化配置。

另一方面，土地经营权流转的稳定性不高。农业生产经营的诸多不确定因素导致流转双方均不愿长期流转，流转期限多为1年。这种短期化的流转模式不仅限制了转入方对农业生产经营的长期规划和稳定投入，还导致其出现重经济效益而轻土地保护的行为，不利于农业集约化和现代化。

生产要素的创新性配置为农村土地要素市场化改革提供了内在动力，为优化农村土地要素配置提供了多元选择。通过挖掘农村土地要素市场问题，能够更清晰地认识到推动农业适度规模经营过程中面临的现实阻碍。因此，笔者认为，在推动农业适度规模化经营、发展现代农业的过程中，各地要认识到农村土地要素市场发挥的关键作用，着力破除农村土地要素市场化改革面临的现实困境，坚持以市场机制为主导，着力保障农村土地要素供求机制和价格机制的有效运行；同时，赋能新质生产力，激发农村经济的内在活力，为农业现代化奠定坚实的土地要素基础。

平衡农村土地要素供求关系，保障农户权益。一方面，各地应强化对新型农业经营主体的扶持和引导。2024年中央一号文件和党的二十届三中全会均强调了扶持新型农业经营主体要与农户增收关联的原则。这一导向旨在鼓励通过多要素渗透融合实现农业经营过程中各类要素的优化组合，赋能农业新质生产力；通过发展农业适度规模经营破除土地细碎化的难题，形成农业发展新模式。同时，国家对新型农业经营主体和个体农户关系的关注体现出个体农户在农业经营中的基础性、重要性和必要性。因此，笔者建议，各地应鼓励新型农业经营主体与个体农户之间建立长期稳定的合作关系，通过技术共享、市场对接等方式，带动个体农户共同发展。这不仅可以防止新型农业经营主体对土地要素市场的垄断，还能够在促进农业提产增效的同时稳定农村土地要素市场的供求关系。

另一方面，各地应尽可能发挥个体农户在农业生产中的优势，保障个体农户的权益。个体农户农业经营能力的提升能够更有效地解决土地细碎化问题，相较于新型农业经营主体连片的转入模式，其土地经营权流转更为灵活，能够更好地解决小面积地块和边角地块低效利用的难题。因此，笔者建议，各地在农村土地要素市场中要确保个体农户能够公平地获取土地资源，并通过加强农业技能培训与指导，提升个体农户的农业生产经营能力和市场意识，增强其自主发展的能力。同时，为了破解农户在扩大经营规模时面临的资金难题，各地还可通过设立专项基金和提供低息贷款等方式为其提供支持。

加快土地经营权流转价格形成机制构建，促进农户增收。党的二十届三中全会指出，完善主要由市场供求关系决定要素价格机制。这为农村土地要素市场化改革提供了制度基础。笔者建议，一是相关部门要重视土地经营权流转价格的形成过程及其涉及的经济关系，将土地经营权流转及价格管理作为政府职能，并出台专门的管理制度和政策。如，浙江、江苏及山东等省份发布规范土地经营权流转的指导意见，提出制定指导价格、编制价格指数等措施，并推行“实物计租、货币结算”的计价方式，探索建立土地经营权流转价格动态调整机制。

二是各县市有关部门要结合最新修订实施的《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》，加快制定土地经营权登记管理办法，保障相关主体的土地权益，稳定投资预期，为土地经营权抵押融资奠定基础，为农户提供有效的融资渠道。

三是各地要通过逐步调整农业补贴政策，将补贴对象由土地承包方调整至土地经营者，尤其是针对转入土地经营权实施适度规模经营的新型农业经营主体，制定专项补贴政策，让土地经营权流转价格回归其本源，同时保障转入方的农业生产经营收益。

完善土地经营权流转服务体系，推动农村土地要素优化配置。笔者建议，一方面，各地应引入第三方机构，综合考虑土地条件全面评估土地，并提供法律咨询、合同拟定与审核、纠纷调解等一站式服务，降低流转双方的法律风险，保障流转双方的合理权益。同时，各地还要加强对第三方机构的监管，引导其通过多元化服务有效应对并解决土地经营权流转尤其是新一轮土地延包过程中可能会产生的问题，确保其能够真正发挥优化要素配置的“润滑剂”作用。

另一方面，各地应加快建立县乡（镇）村土地经营权流转服务平台。在农村土地确权的基础上，各地应继续完善农村土地台账，建立土地经营权流转信息库，及时收集和发布流转供需信息，减少交易成本；加快建立各级（尤其是村级）土地经营权流转服务组织，为指导合同签订、办理登记等提供有效服务，保障土地经营权依法规范流转，推动农村土地要素自主有序流动。

强化农业生产经营保障，稳定土地经营权流转关系。笔者建议，一方面，各地应强化农业保险政策调整与落实，提升农业保险保障水平、扩大农业保险覆盖面、增加农业保险品种，以满足不同农作物、不同生产环节的保障需求；同时，出台针对农产品价格、农业经营收入等直接与土地经营权流转价格相关联的农业保险政策，降低因市场价格波动、经营收入不稳定等因素带来的风险。

另一方面，各地还应进一步强化土地经营权流转的政策引导以稳定流转关系，通过风险保障的设立，提高流转双方签订长期流转合同的意愿；进一步强化农村土地要素市场监管，防止流转过程中各种因素对农户权益的侵蚀，增强流转双方的信任基础。同时，在此基础上，进一步明确流转双方的权责利关系，通过相关的政策措施，保障双方的合法权益和合理诉求。此外，各地还应进一步稳定产权关系，通过严格落实集体土地所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权来提升农村土地要素市场的活跃度和稳定性，为新一轮土地延包工作奠定基础，为实现农业适度规模经营提供有力的土地要素保障。