有关耕地复耕工作的实践与探讨——基于陕西的调研

2020年以来，陕西省耕地持续净增，在数量和质量上均有不同程度提升。作为主要复耕来源的园地和林地，其虽然数量充足，但呈现明显的地域特点。

耕地数量和质量均有提升。陕西省2020—2022年间耕地呈净增趋势。2022年可作为保护目标的耕地与“三区三线”确定的耕地保护目标相比，增加93.04万亩。两年间，全省25度以上耕地净减少6.62万亩；15度以下耕地占耕地总量的比例提升0.90%，长期稳定耕地占耕地总量的比例提升0.43%；水浇地净增加51.51万亩，水田和水浇地占耕地总量的比例增加了0.43%。陕西省复耕工作取得一定成效。

复耕潜力地域特点明显。陕西省流入耕地主要来源于园地和无恢复属性的林地。结合地类、坡度、恢复属性分析，全省复耕潜力资源数量较为充足，并呈现明显的地域特点：关中地区复耕资源多、质量好，尤其是渭南市和咸阳市，坡度低，复耕施工难度也相对较低；陕南地区的复耕潜力资源少、坡度大、分布零散；陕北地区复耕资源以林地为主，降水少，有土壤沙化隐患和生态脆弱等问题，复耕后种植条件差。

陕西省积极响应国家耕地保护要求，严格落实国家提出的耕地恢复治理任务，层层分解任务，积极筹措基金，耕地恢复治理取得了一定成效。但在实际中，其复耕潜力资源与复耕需求在时空上的错位和土地利用的不稳定性给复耕工作带来较多问题。

复耕潜力与复耕意愿错配。经分析，陕西省适于复耕的潜力资源数量有2222.39万亩，理论上完全能涵盖1086.20万亩的责任缺口。但其中，近千万亩是没有恢复属性的林地、草地。结合林业“一张图”分析，有76%位于林地管理范围，实施复耕不仅协调难度大，而且“宜耕性”较差；其余不在林地管理范围的林地，近一半是“工程恢复”林地，坡度较大，这些林地大多远离居民点，虽不受农民意愿影响，但复耕施工难度大，复耕后撂荒概率大；剩余1100万亩种植的园地、草地，坡度较低，复耕施工难度相对较低，但调研结果显示，这部分潜力资源恰好是复耕意愿最低的一类。综上，优质复耕潜力与复耕意愿错配的问题直接影响复耕工作开展。

复耕耕地稳定性不够。从数据分析看，2021年，净增耕地最多的是榆林市，流出耕地最多的是咸阳市、安康市和渭南市；2022年，净增耕地1万亩以上的14县区中，陕北占三分之一，且就流入流出耕地的地理位置和自然条件相比，流入耕地产能低于流出耕地。从实地调研结果看，2021年耕地净增最多的榆林市，新增耕地主要来源于草地和灌木林地，私营企业出资自主开发，规模化种植土豆，灌溉主要抽取地下水，这在水资源相对匮乏的陕北地区易引发生态问题，且种植行为与土豆市场价格波动相关，也难以保证能持续稳定种植。2022年，耕地净增最多的咸阳市地处关中平原，灌溉设施良好，交通便利，适宜耕种粮食，也同样适宜种植果木，复耕后的耕地是否能持续种粮，取决于农户意愿，随意性较大。

复耕难点地域差别大。从调研结果看，陕南的复耕潜力数量低、质量差，近年来劳动力逐年向外转移，加剧了山区耕地撂荒，灌木林地和其他林地成为耕地持续流出的主要方向，这些流出耕地是主要复耕潜力，虽无农民意愿阻碍，但如何解决复耕后的持续耕种问题成为关键；关中地区复耕潜力“宜耕性”好、施工难度小，关键却在于如何解决农民种粮意愿问题；陕北地区复耕数量大，农民粮食种植的意愿较高，但关键在于如何解决生态保护冲突和耕地粮食产能问题。综上，该省各区域耕地现状和复耕潜力资源各具特点，面临的复耕工作难点也各不相同。

复耕耕地管护不力。恢复耕地一部分来源于“占补平衡”的补充，但从数据分析看，2020年和2021年已验收备案的补充耕地，在2022年有2.46万亩流出为非耕地；2020年和2021年两年间的新增耕地，有4.37万亩在2022年更新调查时，种植属性被标注为“未耕种”，结合影像和照片分析，呈现撂荒特征。补充耕地和恢复耕地是落实国家耕地用途管制的重要抓手，恢复补充的耕地再次流出，这说明对补充和恢复耕地的管护还存在监管不力的问题。

从调研情况看，陕西省复耕工作存在问题的原因是多方面的，既有思想认识不到位、农民意愿不高等主观因素，也有机制不完善、工作不深入、管理不严格等客观因素。

政策理解不深入。一些基层从事耕地保护工作的同志认为，只要年度变更调查统计耕地数量不减少，就算完成工作目标；一些政府管理部门对耕地复耕政策的认识大多还停留在确保耕地的“数量+质量”，未提升到“数量+质量+生态”“三位一体”的均衡管理，从而忽视复耕耕地质量和区位管理的现象较为普遍；大部分农户难以理解复耕的意义，“什么能卖上价就种什么”“我的地，种什么我说了算”等认知十分普遍。复耕主体对复耕政策的片面理解，导致复耕工作“重数量、轻区位”。

复耕意愿不高。陕西省耕地主要集中在关中地区，在过去的几十年，农业种植结构调整和农业转型升级使较多耕地转变为园地。数据分析也显示，陕西省复耕潜力资源以园地为主，但关中地区恰好是全省果品种植最为集中的地区，调研结果显示，93%的园地农户都不同意将在种园地复耕。其主要原因为：一是种粮收益低；二是当前复耕补偿标准过低；三是农户意愿无法强行干涉。

“进出平衡”方案不成熟。调研发现，虽然全省86%的县区编制了“进出平衡”方案，但方案编制质量不高，主要问题有四方面：一是对拟转入耕地的农用地“宜耕性”评价分析不足，没有对复耕实施的难易程度、农户复耕意愿这两个重要可行性因素进行调查评估，更没有对可转入农用地从“能否长期稳定种植”层面进行论证分析；二是对拟转出耕地的摸底不够，只限于少量能明确实施主体的设施农用地、水库淹没区，这与目前耕地以园木、苗木种植为主要转出情形、以农民为主要转出主体的实际不符；三是复耕预算费用测算不合理，农用地的复耕难点在于农户意愿，而不是整治工程，但目前大多数方案对复耕费用的测算以土地开发复垦项目取费标准为依据进行估算，未考虑农户经济利益补偿和园木种植特点等影响因素；四是复耕经费来源不清，“谁出钱”的问题没有明确。综上，“进出平衡”方案的不成熟，导致复耕工作实施无计划、无保障，复耕结果自然难以控制。

复耕工作机制不完善。复耕工作要历经摸底调查、方案编制、方案审批、方案备案、经费申请、工程实施、更新调查、成效评估等多个环节，涉及自然资源、农业、林业、财政等多个部门，参与主体上至政府、下至村组农民，是一项系统性的复杂工作。但目前复耕工作尚未形成专业的技术性标准和程序，也没有成熟的工作机制来保障实施。如：以政府为主体的复耕工作，责任划分不清，政府统筹不够，成为自然资源主管部门的“独角戏”；具体实施中，复耕摸底图斑来源大多以乡镇为主体上报，缺少专业的“宜耕性”论证，导致复耕后地块不能稳定种植；复耕方案编制环节，农业、林业等相关主管部门参与论证不足，导致复耕后出现管理矛盾；复耕工作成效评估没有统一标准，且缺乏评价机制。综上，一系列机制问题致使复耕工作推进困难。

复耕工作经费不足。陕西省一般县（区）耕地复耕方案编制工作费用约40万元，调研时，全省还有24个县（区）未开展复耕地块的实地摸底调查。其原因是编制经费没有落实，只能开展内业图上筛查，在缺少农户意愿调查和立地条件调查的情况下，方案的可行性无从保障。除了摸底调查和方案编制费用外，复耕实施阶段花费更大。此次调研的县区能投入足额资金开展复耕工作的寥寥无几。

笔者认为，陕西省陕南、陕北、关中地区地域差别明显，耕地复耕要取得持续稳定成效，就必须坚持多措并举、综合施策，在提高思想认识、深入调查研究的基础上，采取建章立制、编制方案、信息管控、合理补偿、科学引导等措施，因地制宜，有序推进。就当前耕地复耕工作，笔者提出如下建议。

深入理解“进出平衡”政策要求。耕地“进出平衡”政策是对耕地保护责任的进一步深化和落实，体现了对土地用途管制制度的细化、深化和强化。耕地“进出平衡”的目标不仅是保持耕地总量平衡，更是要通过“进出平衡”实现农用地空间布局上的优化。因此，笔者认为，要对现有耕地的“易耕性”、具有复耕潜力资源的“宜耕性”、对其他农用地的“宜林性”“宜园性”“宜设施性”都要进行客观量化评价、全盘考虑，才能做到因地制宜，实现耕地总量动态平衡、布局更合理、生产更高效。

科学统筹管控种植结构。笔者建议，宜由农业主管部门牵头调查市场需求，并依据需求和自然、人口条件，实行区域内经济作物种植总规模控制，且年度规模实行人均规模计划分配；配套经济作物指标流转机制，实现农户间流转经济作物种植指标；同时，探索经济作物种植收益与种植规模挂钩调整机制，在一个时间段内对一个区域内经济种植规模依据收益情况进行调整，如以县或市为单位，对过去三年经济作物亩均收益进行趋势评估，在市域或省域内统筹调整各县经济作物种植规模。此外，还应科学引导农民种植农作物，实现耕地数量、质量不减少与农民增收两个目标协调一致。

建立政府激励机制。笔者建议，一是建立复耕指标流转体系，让资源量充足的区县通过复耕土地指标出售带来可见利益，鼓励耕地资源量较多的区县加大转入力度，既能落实耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，也能给地方带来一定的经济收益。二是优化目前以农经权统计面积发放种粮补贴的管理办法，将种粮补贴发给真正种植粮食的农户。三是出台粮食种植企业可依据复耕面积配套一定比例建设用地指标的政策，鼓励社会资本开展耕地复耕工作。其中，对于资源匮乏地区，本着实事求是的原则，科学评估后省内统筹复耕任务，避免“一刀切”式复耕，引发社会问题。

强化全流程精准管控。笔者建议，针对耕地复耕工作开展难、管控不精准、服务能力不足等问题，着力开展工作机制研究、宜耕性和易耕性评价体系研究、编制实施细则和数据库标准。一是创建省级耕地“进出平衡”监管服务一体化系统，打通耕地“进出平衡”地块预检、调查评估、方案编制、实施管理、成效评估的全流程管理链条，强化全过程动态监管，为各方耕地“进出平衡”工作的开展提供支撑服务。二是以“一体化平台”为基础，将可复耕潜力资源整体统筹，因地制宜，分区分类分时摸清当年各类园地可整治面积和农户整治意愿，分步实施、稳妥推进。

建立农户补偿机制。笔者认为，适当的奖励补贴政策可激发农户恢复耕地的积极性，补助标准应“一县一策”、多法并举。如，适当增加基本农田保护区域内园地补偿标准，通过“面积置换+补偿”、大面积置换等方式，引导农民将园地置换到农用主体区或者低丘缓坡地带；对整治愿意积极的农户采取“补助+奖励”的双重形式进行补贴，对优先愿意恢复耕地的农户，给予一定的奖励，恢复越早，补贴越多；以“一带多”的形式，每带动一户农户恢复，给予带动者一定的实物奖励。合理的补偿标准，辅以多样化的补偿办法，有效提升农户整治意愿。

鼓励规模特色种植。保护耕地，不能损害农民利益。笔者建议，可以关中地区整体进行布局，并选取优质县区，积极探索制定相关政策，鼓励土地流转、实现“小田并大田”，集中推动地区特色化种植，合理扩大优势品种种植面积、发展粮食及特色农业规模化种植；同时，推动村组合作社、农业公司等实体开展规模化种植、提高生产机械化程度，降本增效，进而提升耕地保护和粮食生产效率；此外，还应淘汰不成规模、缺乏品牌效应的地区种植，使农户主动复垦，以达到控制经济作物种植面积的同时，实现农民增产增收的目的。