新形势下耕地保护的四川探索

四川省地处我国西部，是全国13个粮食主产区之一，肩负着保障粮食安全的重要政治责任。近年来，四川省认真学习贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于耕地保护的系列重要指示批示精神，不断健全耕地保护制度机制，强化耕地日常监测监管，加强耕地恢复补充管控，耕地保护工作取得积极成效。但四川省地形地貌复杂，自然灾害易发多发，农业适宜空间与城镇建设空间高度重合，在统筹抓好耕地保护和用地保障方面面临一些困难。

截至2023年年底，四川省耕地为7879万亩，较国家下达新一轮国土空间规划确定的耕地保有量超出336万亩。

坚持高位推动，逐步建立齐抓共管的耕地保护格局。四川省委、省政府高度重视耕地保护工作，严格落实耕地保护共同责任。2022年以来，四川省全面推行田长制，建立省、市（州）、县（市、区）、乡（镇、街道）、村五级田长责任体系，并结合地形地貌等实际，优化设立基层田长18.76万余名，实现耕地全覆盖网格化监管。此外，四川省还优化组建由省自然资源厅、农业农村厅、林业和草原局等20余个部门（单位）构成的耕地保护工作领导小组，切实增强对耕地保护工作的统筹协调；强化自然资源行政执法与纪检监察、刑事司法、检察监督等工作衔接，开展美丽四川“保护生态2024”和守护耕地安全“金风”行动，持续增强对违法占用耕地行为的打击合力；开展省级专项督察，督促市（州）、县（市、区）政府落实耕地保护主体责任。

坚持系统思维，推动形成严保严管的监管体系。四川省坚持系统观念，实施全链条保护。一是四川省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步加强耕地保护的若干措施》，从压实责任、严格管控各类占用、加强节约集约利用、有效提升耕地质量、加大督察执法力度、健全考核约谈问责机制、持续强化基础支撑等方面作出规定。二是从“划定、管控、监测、监管”等方面多管齐下、标本兼治，最大程度地推动耕地“节流”。如，成都市创新推行全域“耕评”制度，使其耕地保护从“后端控制”转变为“源头管控”。三是创新开展自然资源综合动态监测，实时分析研判耕地“非农化”“非粮化”情况，为耕地保护工作提供决策依据。四是坚持自然资源执法“长牙齿”、硬起来，从严从实开展违法案件查办，有效遏制各类自然资源领域违法行为。五是出台自然资源督察省级政府规章《四川省自然资源督察办法》，构建省级自然资源督察体系，更好地督促地方政府履行自然资源管理主体责任。

坚持量质并重，分类有序恢复补充优质耕地。四川省一是在深入新增耕地潜力和园地、林地资源调查的基础上，科学建立耕地流入流出正负面清单，指导各市（州）统筹编制年度耕地流入流出管理实施方案，规范有序调整耕地布局。二是严格实行耕地恢复管控规则，以年度国土变更调查成果为底数，按照耕地管理和恢复补充相关要求，扣除位于城镇开发边界、生态保护红线、土地污染详查为严格管控类、河湖范围、生态退耕还林、水源地一级保护区、已批准建设用地、坡度25度以上、林地管理“一张图”等9类不宜或难以实施耕地恢复的地块后，得到全省理论耕地恢复后备资源潜力，并将潜力数据下发地方，指导地方有序推进耕地集中连片恢复区建设。三是积极开展全域土地综合整治，聚焦农田集中连片、零星乡村建设用地整合、一二三产业融合空间拓展，支持成都市环城生态区、德阳市、安宁河流域、“9·16”泸定县地震灾区等探索大尺度、多维度的土地综合整治。全省共实施项目45个、规模38.50万亩，完成整治后预计可新增连片优质耕地4.40万亩，节余建设用地近2万亩，完成生态修复4.70万亩。

人口多、底子薄、不平衡、欠发达是四川省的基本省情。由于特殊的地形地貌、气候条件和发展情况，四川省优质耕地相对集中的区域与适宜城镇开发建设的空间高度重合，耕地占用与保护的矛盾长期存在。

稳住耕地总量压力较大。随着新一轮西部大开发和成渝地区双城经济圈建设等重大战略的深入实施，人口更多地向成渝地区双城经济圈聚集。新一轮规划期，四川省建设项目占用耕地的较大需求客观存在。全省坡度15度以上耕地2080万亩，因耕地地力贫瘠、农业基础设施落后、农民种植意愿低且难以流转等原因，容易出现撂荒和“非粮化”等问题。2021—2023年，全省监测共发现“非粮化”耕地269万亩，年均约90万亩。同时，耕地恢复后备资源主要来源于林地、园地，基层和群众开展耕地恢复意愿低，普遍反映恢复成本较高、地方财力困难，使得耕地恢复工作难以为继。其中，部分恢复补充的耕地后期管护不到位，特别是在丘区、山区，往往因种粮比较效益低、农村劳动力不足等原因，容易形成“恢复耕地—闲置撂荒—恢复耕地”的现象，长期稳定利用难度大。2020—2022年，四川省恢复耕地323万亩，但2023年现状又变更为非耕地的有7万亩。此外，由于各种原因，在现有政策和国土变更调查规则的前提下，随着时间推移和调查精度、影像分辨率的不断提高，“小树变大树”等存量“非粮化”问题可能逐渐显化。解决这些问题直接关系群众收益，整改难度较大。

耕地资源分布不均且质量总体不高。从耕地分布上看，四川省耕地分布范围以“胡焕庸线”为界，东部多西部少，交通便利、人口稠密、经济较发达的川东地区集中了全省90%以上的优质耕地。同时，川西北高山高原区适宜耕种的土地与脱贫攻坚特色产业紧密相关，造成区域生态环境、农业生产结构、粮食生产安全之间的平衡关系被进一步削弱。从耕地质量上看，全省耕地平均等别仅为9.24等，优等地占比4%，远低于全国9%的比例。同时，全省丘陵山地多，耕地分布零星破碎，耕地图斑1033.76万个、平均面积7.62亩，近70.64%的耕地连片面积小于5亩，大于10亩的仅183.41万个、占17.74%。此外，四川省地形地貌特殊，加之永久基本农田动态调整机制尚不完善，在乡村振兴和灾后重建实施中，存在项目建设落地难等问题。

耕地占补平衡管理体系亟须完善。按照国家改革耕地占补平衡部署要求，四川省严格限制省内跨区域补充耕地调剂。其中，对非农建设占用耕地确需跨市（州）调剂的，原则上应为省级以上重点建设项目。在“以补定占”的要求下，由于耕地后备资源分布与占用耕地需求空间不匹配，全省集中连片耕地后备资源主要集中在人口密度小、经济欠发达的中丘、深丘和高山高原地区，而经济较好的区域耕地后备资源较少，区域内实现耕地占补平衡难度很大。对于补充耕地指标资源匮乏的市（州），还可能影响部分建设项目的报批效率，甚至无法及时落地。此外，当前耕地恢复经费无专项资金保障，主要由地方政府承担，而地方特别是县级财力困难，资金难以得到保障。

四川省作为国家战略腹地，肩负统筹做好耕地保护和利用的重大政治责任。为进一步推动实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护总体目标，切实夯实新时代更高水平的天府粮仓“耕”基，笔者提出以下建议。

持续完善共同责任机制，压紧压实耕地保护责任。为坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，严守耕地保护红线，更好地落实耕地保护党政同责，笔者建议，一是结合国家考核要求，按照“实事求是、科学考核、为基层减负”的原则，优化考核评分点，切实发挥好考核“指挥棒”作用，确保耕地保护红线不突破。二是强化监督检查，推动“田长制”、卫片执法、耕地动态监测有机结合，加大耕地特别是永久基本农田的监测力度，构建起全方位、多层次的耕地保护防线。三是更加严控各类占用耕地行为，强化非农建设占用耕地审批，从源头做好耕地管控，切实做到不占或少占耕地。四是对耕地转为林地、园地、草地等其他农用地的，配合农业农村部门综合地方各类作物实际种植情况和作物种植周期，研究形成耕地种植农作物类别指引，全面加强耕地种植用途管控，确保实现全省耕地总量动态平衡。

持续优化耕地布局，提升永久基本农田质量。为进一步规范、有序推进耕地恢复补充工作，进一步优化耕地布局、提升耕地质量，笔者建议，一是以森林草原湿地荒漠化普查成果为基础，科学合理划定林地管理边界，统筹优化耕地、林地、园地等地类布局；分类有序推进耕地恢复，坚决杜绝拔苗砍树等“一刀切”乱象。二是探索采用“规划+年度实施方案”优化耕地布局，编制省、市、县耕地保护专项规划，划定适宜实施补充耕地的重点区域，并将其纳入国土空间规划“一张图”，每年编制耕地流入流出年度实施方案，进一步落实并确保规划的顺利推进。三是通过实施全域土地综合整治、高标准农田建设、优质耕地恢复补充等措施，打造一批农田设施完善、生态良好、适合规模种植的耕地集中连片区。四是配合农业农村等部门建立补充耕地质量联合验收机制，同时组织补充耕地主体、经营主体对补充耕地持续开展地力培肥和后期管护，确保省域内耕地质量总体稳定。五是建立健全永久基本农田管护机制，切实推动“优进劣出”，有效优化调整永久基本农田布局。

改革占补平衡制度，持续完善耕地保护管理方式。为深入贯彻落实国家关于改革耕地占补平衡决策部署要求，结合实际，破解四川省耕地占补平衡落实中的困难问题，笔者建议，一是加快出台实施四川省耕地占补平衡实施方案，将各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理；允许将地方政府、农村集体经济组织等各类实施主体恢复和垦造的可长期稳定利用耕地作为补充耕地，解决耕地后备资源不足的问题。二是建立补充耕地指标省级收储统筹机制，制定补充耕地指标收储统筹调剂办法，建立“行政+市场”运行新机制，统筹保障重大建设项目落实补充耕地任务。三是建立四川省非农建设补充耕地储备库、非农建设补充耕地监管系统及省级补充耕地指标收储统筹服务平台，规范补充耕地指标管理，做到补充耕地指标全链条可追溯。四是加强资金统筹力度，安排专项资金用于耕地恢复。同时，积极引导社会资本参与，鼓励地方整合涉农资金、充分叠加运用金融政策工具，结合土地整治、高标准农田建设等，统筹实施耕地恢复，充分发挥涉农资金的最大效益。